Полиция, прокуратура и следственный комитет в налоговой проверке

Межведомственное взаимодействие федеральной налоговой службы

Федеральная налоговая служба при осуществлении полномочий контролирующего органа за исполнением налогового законодательства при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь, и налогоплательщиками-физическими лицами, как и любой другой контролирующий орган, взаимодействует с правоохранительными органами. Основная цель взаимодействия данных государственных органов – выявление налоговых преступлений.

Органы, с которыми взаимодействует федеральная налоговая служба и ее территориальные подразделения, определены на ведомственном уровне, порядок взаимодействия закреплен внутриведомственными и межведомственными организационно-распорядительными документами. Это- Следственный Комитет Российской Федерации, Генеральная прокуратуры Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации.

О порядке и функциях данных органов при осуществлении взаимодействия в целях выявления налоговых преступлений уже шла речь в предыдущих статьях, сейчас мне представляется необходимым коснуться целей, задачи и посмотреть на эффективность проводимой работы. Цели взаимодействия достаточно прозрачны: поддержание экономической безопасности Российской Федерации, выявление, пресечение, предупреждение налоговых преступлений; качественное расследование налоговых преступлений.

Взаимодействие ФНС со Следственным комитетом Российской Федерации

Итак, начнем с роли Следственного Комитета Российской Федерации. Как известно, Указом Президента РФ от 27.09.2010 № 1182 Следственному Комитету РФ переданы полномочия по расследованию налоговых преступлений. Напомню, что взаимодействие Следственного Комитета РФ и Федеральной налоговой службы РФ на стадии обнаружения признаков налоговых преступлений строится на основании п. 2 ст. 36 Налогового Кодекса РФ, а также Соглашения о взаимодействии между СК России и ФНС России от 13.02.2012 N 101-162-12/ММВ-27-2/3.

Формы взаимодействия – консультирование, информационный обмен документами, в электронном и бумажном виде, проведение совместных круглых столов, семинаров, стажировок для повышения квалификации должностных лиц, направлены, в первую очередь на обмен информацией о выявленных признаках налоговых правонарушений, во вторую очередь, на выявление нарушений законодательства о государственной регистрации юридических лиц, законодательства о банкротстве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также на выявление неправомерного возмещения из федерального бюджета сумм НДС.

Считаю необходимым обратить внимание на следующее. Поскольку ранее мы не касались темы банкротства субъектов предпринимательской деятельности, а данная сфере непосредственно затрагивает налоговые правоотношения, вскользь упомяну о том, что ФНС РФ разработаны и приняты специальные организационно-распорядительные документы, регулирующие порядок сотрудничества налоговых и правоохранительных органов при установлении фактов нарушения закона о несостоятельности (банкротстве). Одним из таких документов, например, является Письмо ФНС РФ от 10 сентября 2008 г. N ММ-6-8/641@.

В соответствии с упомянутым документом при выявлении в ходе процедур банкротства обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства, содержащего признаки преступления, предусмотренные статьей 195 Уголовного кодекса Российской Федерации (Неправомерные действия при банкротстве), налоговыми органами в состав материалов, передаваемых в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и осуществления надзора за законностью принятых по уголовному делу процессуальных решений, включаются следующие документы:

копии учредительных документов должника;
копия акта выездной налоговой проверки с приложениями, в случае проведения выездной налоговой проверки;
заверенные копии бухгалтерских балансов за период нахождения предприятия-должника в процедурах банкротства;
копии приказов о назначении на должность лиц, ответственных за финансово-хозяйственную деятельность организации в проверяемом периоде;
копии договоров купли-продажи имущества, имеющегося у предприятия-должника, а также другие документы, подтверждающие сделки с имуществом;
копии актов приема-передачи имущества и земельных участков;
копии документов, содержащих отчет об оценке имущества предприятия-должника;
копии документов, на основании которых можно сделать вывод о сокрытии имущества, имущественных прав или имущественных обязанностей, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, имущественных правах или имущественных обязанностях, передаче имущества во владение иным лицам, отчуждении или уничтожении имущества, а равно сокрытии, уничтожении, фальсификации бухгалтерских и иных учетных документов;
копии документов, на основании которых можно сделать вывод о неправомерном удовлетворении имущественных требований отдельных кредиторов за счет имущества должника заведомо в ущерб другим кредиторам;
копии пояснений должностных лиц организации по фактам нарушений действующего законодательства;
справка, основанная на анализе вышеуказанных документов, содержащая информацию о неправомерных действиях при банкротстве.

Взаимодействие ФНС с органами полиции

Одной из форм взаимодействия между налоговыми органами и органами полиции, доказавшей со временем свою эффективность, является межведомственная рабочая группа. Создание межведомственных рабочих групп регламентировано Приказом МВД РФ, ФНС РФ, СК РФ от 03.09.2013 № ММВ-7-4/306/61/663 «О создании межведомственных рабочих групп». Данная форма сотрудничества строится на следующих принципах законности, непрерывности, профессионализма, четкого разграничения сфер компетенции взаимодействующих органов и их должностных лиц, соблюдения государственной и служебной тайны при передаче информации, обязательности выполнения постановленных совместных решений.

О порядке взаимодействия ФНС РФ и правоохранительных органов на стадии возбуждения и расследования уголовных дел, предусмотренном Инструкцией по организации контроля за фактическим возмещением ущерба, причиненного налоговым преступлением, рассказывалось в предыдущей статье, однако роль Генеральной прокуратуры РФ как надзорного органа, участвующего в данном механизме, раскрыта не была.

Взаимодействие ФНС с Прокуратурой РФ

Об эффективности прокурорского надзора свидетельствуют отчетные показатели работы ее территориальных органов. Так, например, прокуратурой г. Москвы в целях пополнения доходной части бюджета за счет обязательных к уплате налоговых платежей арестовано имущество более 100 крупных организаций-должников на общую сумму свыше 1 млрд рублей, 560 млн из них уже поступило в бюджет, по результатам рассмотрения исков прокуроров в суды в доход государства взыскано 7 млрд рублей. Данная сумма являлась ущербом от налоговых преступлений.

Осуществление прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства регулируется Приказом Генерального прокурора РФ от 09.06.2009 № 193.

В соответствии с данным организационно-распорядительным актом органы прокуратуры осуществляют следующие надзорные полномочия:

надзор за законностью издаваемых правовых актов в сфере налоговых правоотношений, проводя регулярный мониторинг. При этом проверке подлежат не только налоговые органы, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица. Данные органы также издают правовые акты в сфере налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты различных уровней (федеральный, региональный, местный); при этом необходимо уделять внимание не только на соответствие издаваемых актов налоговому законодательству, но и имеются ли в них коррупциогенные факторы;
надзор за исполнением законов налоговыми органами. При этом, особое внимание необходимо уделять осуществлению налоговыми органами полномочий о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, исполнении обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел и Следственный Комитет РФ, содержащих признаки налоговых правонарушений и преступлений. Данная обязанность возложена на ФНС РФ ст. 32 Налогового Кодекса РФ. Органы прокуратуры полномочны потребовать от должностных лиц ФНС РФ строго соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением мероприятий по налоговому контролю, взысканию и перечислению налоговых и неналоговых платежей. Отдельное полномочие касается исполнения ст. 77 Налогового кодекса при санкционировании ареста имущества налогоплательщиков-организаций;
контроль за проведением налоговых проверок путем установления фактов дублирования контрольных мероприятий и фактов использования проверок для оказания давления на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность. При установлении таких фактов, а также фактов вмешательства с экономическую деятельность налогоплательщиков, незаконного применения мер принуждения и ответственности к ним налоговыми органами и их должностными лицами прокуроры имеют широкий спектр мер по пресечению незаконной деятельности и привлечению виновных лиц к ответственности. Самыми эффективными мерами прокурорского реагирования в таких случаях является вынесение в отношении должностных лиц налоговых органов, нарушивших требования закона, постановления о возбуждения производства об административном правонарушении (КоАП РФ) либо о направлении материалов в Следственный Комитет РФ в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (при наличии в действия должностного лица признаков преступления (УК РФ).
организация и проведение проверок налогового законодательства с участием специалистов при перечислении налогов и сборов в федеральный, региональный и местных бюджет, а также государственные внебюджетные фонды, в том числе проверять деятельность службы судебных приставов в части исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.
надзор за качеством и эффективностью следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, расследования уголовных дел по налоговым преступлениям. Максимально использовать полномочие по предъявлению исков к физическим и юридическим лицам, которые в соответствии с законодательством несут ответственность за вред, причиненный налоговыми преступлениями.

Рассмотрим пример из практики надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга в данном направлении. С 2011 года данная прокуратура проводит активную работу по противодействию незаконному возмещению налога на добавленную стоимость, в результате которой в 2011 году налоговыми органами было возмещено свыше 79 миллиардов рублей, что составило 40% бюджета Петербурга.

В 2012 году в результате работы созданной межведомственной рабочей группой в данной сфере были выявлены многочисленные недостатки в действиях контролирующих и правоохранительных органов. В связи с чем, прокуратура, как надзорный орган, обладающий большим спектром полномочий установила механизм взаимодействия, позволивший своевременно получать информацию о ходе и результатах налоговых проверок, а также установила контроль за проведением правоохранительными органами оперативно-розыскных мероприятий. Позднее органами прокуратуры были изданы совместные межведомственные организационно-распорядительные документы. Данный алгоритм позволил в 2012 году предотвратить хищение денежных средств из государственного бюджета на сумму более 47 млрд. рублей, по постановлениям прокурора, следственными органами было возбуждено 162 уголовных дела по фактам мошенничества в данной сфере.

В 2014 году было возбуждено 92 уголовных дела и предотвращено хищений на сумму более 4 млрд 600 млн рублей. В суд по итогам года было направлено 13 уголовных дел, что в свою очередь позволило сохранить в бюджете более 70 млрд. рублей.

В итоге количество коммерческих организаций, обращающихся в налоговые органы за возмещением НДС, снизилось с 1011 в 2012 году до 103 в 2014 году, а размер предъявляемых ими требований снизился с 63,9 млрд рублей до 2,4 млрд рублей.

В 2015 году уже возбуждено 50 уголовных дел по факту незаконного возмещения НДС. Одно дело было возбуждено в отношении работника налогового органа по факту организации в 2011-2015 годах незаконного возмещения НДС в особо крупном размере с последующей легализацией денежных средств. В качестве обвиняемых привлечено 8 человек, устанавливаются другие соучастники. Следственным органом наложен арест на их имущество на сумму более 250 млн рублей. Предварительная сумма причиненного ущерба бюджету составляет свыше 100 млн рублей.

Указанные цифры только одной прокуратуры субъекта РФ свидетельствуют об эффективном выполнении надзорных полномочий и реальной необходимости данного государственного органа для реализации конституционного принципа законности в налоговых правоотношениях.

Как следует из приведенного примера, прокуратурой помимо надзорных полномочий также осуществляется взаимодействие с контролирующими и правоохранительными органами.

В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти, правоохранительных и контролирующих органов в борьбе с правонарушениями и преступлениями в налоговой сфере возникающие проблемы правоприменительной практики обсуждаются на заседаниях координационных, межведомственных совещаний, на заседаниях межведомственных рабочих групп, проводятся обучающие семинары с участием специалистов в научных и практических кругах.

Существенным принципом взаимодействия является гласность. В осуществлении своей деятельности в сфере налоговых правоотношений органы прокуратуры большое значение уделяют средствам массовой информации, а также сотрудничеству с общественными организациями, в частности с Общественной Палатой РФ и общественными палатами других уровней (субъектов РФ, муниципальных образований).

Таким образом, подводя итоги можно отметить следующее. Взаимодействие между налоговыми органами, Следственным Комитетом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ имеет не только уголовно-правовое, но и макроэкономическое значение, поскольку выявленные нарушения посягают на установленные законом правоотношения как в налоговой сфере, так и в области предпринимательской деятельности; полномочия участвующих в сотрудничестве органов государственной власти и их должностных лиц регламентированы не сколько законодательными актами, сколько организационно-распорядительными, прежде всего, межведомственными нормативными актами; эффективность взаимодействия зависит от форм его осуществления, как показал анализ приведенных примеров, самой эффективной формой является межведомственная рабочая группа, и от регулярности проведения совместных мероприятий; роль каждого из участников сотрудничества уникальна и не может дублироваться другими участниками, поскольку полномочия строго регламентированы требованиями нормативных актов, однако деятельность всех органов должна быть подчинена единым целям и задачам.

Ольга Байдина

Кандидат юридических наук